——谈如何进一步提升自然资源系统的法治建设水平

　　◎  宦吉娥

　　◆核心阅读◆

　　自然资源立法集成创新的关键点在于以自然资源立法赋权和赋能，明晰生态环境保护的义务和责任，以依法保障人民权益为根本目的。一方面，健全自然资源资产产权规范体系，提供制度激励；另一方面，强化自然资源开发利用的社会性规制，并为其提供制度保障。

　　自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和，是经济社会持续健康发展的物质基础和空间载体。持续、充裕和高质量的自然资源供给需要自然资源良法善治提供保障，自然资源良法善治必然构成国家治理体系和治理能力现代化的重要一隅。通过自然资源良法善治，实现自然资源资产的保值增值，生态环境的美丽宜居，自然资源福祉的公平共享，能够更加彰显中国特色社会主义制度的优越性。

　　生态法治观念为自然资源领域的良法善治提供根本遵循和行动指南

　　个人认为，无论是“山水林田湖草生命共同体”的整体生态伦理观，还是“绿水青山就是金山银山”的生态发展观，均表现为坚定主张“生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”生态正义观。此外，“美丽中国全民行动”生态社会观，富含法治思维，强调用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，依靠和运用法治解决复杂的生态环境保护和自然资源治理问题。

　　生态环境保护与自然资源治理是习近平法治思想产生和运用的重要领域，对“为什么推进生态文明建设，推进怎样的生态文明建设，如何推进生态文明建设”等一系列重大理论与实践问题的科学回答促成了生态文明思想与法治思想的交融创新，是我国走向生态文明新时代的科学理论指引。

　　适应新时代自然资源善治的法律机制尚待健全，攻坚需法律保障

　　良法为法治之源，善治之基。我国当前已经建立了以宪法自然资源和生态环境相关规定为总领，以自然资源门类及行业立法为骨干，以大量行政法规、部门规章、地方性法规为配套支撑的自然资源法群，为深化自然资源改革、推进自然资源治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。但是，自然资源既是社会公益的载体，又是人民群众最重要的财产权益，自然资源开发利用社会关联性极强，治理难度大，立法的利益衡量复杂，对社会实践需求的回应较为滞后，存在空白点、薄弱点，法律、法规及规章间的协调性、科学性、操作性尚显不足，导致现有自然资源法群尚不能充分满足支撑自然资源善治的要求，亟待集成创新。

　　构建系统完备、科学规范、运行有效的自然资源法规体系应当基于自然资源治理实践的规范需求，遵循生态整体性治理理论的要求，践行“两山”论的生态发展智慧，需要做到以下两点：

　　第一，注重自然资源领域立法的内部及外部协调性，采用自然资源法典化思维布局规划自然资源领域法律、法规及规章等立改废释的议题、区域和时序，稳步推进自然资源立法实践，从根本上解决一些制度适用困难的难题。自然资源法领域内部，以全自然资源系统、生态空间视域逐步整合单门类单行业的碎片化平面化自然资源法群，查漏补缺，确保对“山水林田湖草”从整体生态系统保护、全球性资源生态安全等方面进行管控和治理，形成制度合力。

　　生态文明被写入宪法，确立“美丽中国”国家目标，明确了环境保护资源合理利用国策的要求，承接了《民法典》绿色自然资源权利体系细化构建的任务，用好用足行政法、经济法、刑法等部门法的自然资源规制手段，筹划锚定自然资源法群在法治生态化、环境法典化时代潮流中的功能定位。

　　第二，自然资源立法集成创新的关键点在于以自然资源立法赋权和赋能，明晰生态环境保护的义务和责任，以依法保障人民权益为根本目的。一方面，健全自然资源资产产权规范体系，提供制度激励。吸纳自然资源资产产权改革实践成果，深研国家和集体公有自然资源所有制与产权制度原理，明晰自然资源所有制公法规制与自然资源所有权私法权能，推进自然资源开发者权益形式与内容的细分、创新与法定化，借助市场资源配置手段，激发市场活力，提升自然资源开发利用效能，同时充分保护产权。另一方面，强化自然资源开发利用的社会性规制，并为其提供制度保障。明晰自然资源财产权人的社会义务，生态环境保护法律和合同义务；遵循功能适当原则，明晰各国家机关在自然资源配置、开发利用、生态修复全环节的生态环境保护职责，匹配相应的执法资源和规制工具箱，设置科学合理的运行程序；进一步健全资源环境法律责任体系，完善“生态环境损害、自然资源资产损失”的责任追究制度。

　　适应自然资源整体性、复杂性、多样性监管需求的法治装置亟待发掘，克难需良器

　　欲善其事，必利其器。人类社会发展和科技进步极大拓展了自然资源的开发利用深度和广度，人类对自然资源的需求也从物质与能量的获取扩展至生物多样性、自然景观等生态系统，以及精神层面的满足。“山水林田湖草”作为生命共同体，各组成部分相互联系又相互制约，某一资源的变化会引发其他资源的连锁式反应，自然资源和生态系统自身的连锁反应又会影响到广泛而多元民众福祉，使得自然资源治理面临技术门槛高、目标冲突多、利益衡量难、风险大、不确定性强等多重困难。

　　自然资源领域法治建设之难，在于适应自然资源整体性、复杂性、多样性监管需求的法治装置亟待发掘，克难需良器，亟需法治应对。

　　为了克服自然资源治理的多重困难，科技手段、风险预防等日益受到重视。以信息化推进自然资源治理体系和治理能力现代化，更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策，实现自然资源数据共享和智慧治理，强化资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价和风险预警等工作已成为共识。然而，技术手段需要制度能力加持才能更好地发挥功效，风险规制需要政府规制与自我规制相向发力才能适度有效，需要在以下两点发力：

　　第一，为自然资源综合决策、监测评估、风险管控所需的信息数据的采集、处理、存储、分析、使用、共享等各个环节制定专业清晰的法律法规、标准指南规程等，维护全链条数据权益，确保自然资源大数据安全可靠，保障大数据应用生态良好。优化、整合数据采集部门、采集环节、采集层级的自然资源信息管理制度和众多信息平台；赋予各层级行政部门和公共管理组织合法的信息采集权限，同时坚持最小必要性原则，充分保障社会主体的信息权益。以自然资源信息归集和共享实现不同管理机构之间的协调和融合，优化机构和职能的整合联结，避免出现信息孤岛。

　　第二，在自然资源法治建设中要发扬全过程人民民主，要坚持建设美丽中国的全民行动，形成自然资源风险防范的重叠共识，增强自然资源法律制度更新能力和适应能力。为了应对自然资源不确定性风险，要强化、重视技术路径、规制路径等，在借助技术专家深度参与，创制细密的规制措施，利用产权激励的基础上，通过信息的归集和流通识别风险位阶，强化制度的稳定性及可预见性。同时，自然资源法治建设成效也需要在长期实践中接受检验，不断优化，发扬全过程人民民主，让公众成为自然资源法治的塑造者、监督者、承受者，从而使公众真正理解和接受制度的设计部署，共同应对风险挑战。

　　综上所述，自然资源法治建设要找准出发点和落脚点，实现立法集成创新，全面提升法治效能。从良法的建构，到法治的践行，最终达至善治，都必须以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引，找到攻坚克难的正确路径，为人民富裕、国家强盛、美丽中国建设保驾护航。

　　［作者系中国地质大学（武汉）副教授，自然资源部法治研究重点实验室研究人员］